Med utgangspunkt i Stortingets vedtak knyttet til behandlingen av Meld.St. 6 (2019-2020) vedrørende det spesialpedagogiske støttesystemet drøftes her perspektiver for kommunalt spesialpedagogisk tjenestetilbud opp mot nedbyggingen av Statpeds tilbud.

En lang rekke utredninger og rapporter har dokumentert at det som omtales som spesialundervisning i betydelig grad rent faktisk ikke er kompetent spesialpedagogikk. Et ekspertutvalg for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging avla i 2018 rapporten «Inkluderende fellesskap for barn og unge». Med basis i denne rapporten( og tidligere rapporter) behandlet så Stortinget Meld. St. 6 (2019 –2020) “Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO”.

Hovedkonklusjonen i meldingen – og i Stortingets behandling av meldingen, er behovet for en omstrukturering av det spesialpedagogiske støttesystemet. Fagstillinger og kompetanse må være «tettere på». Det som vedtas og omtales som spesialundervisning, men som ofte ikke er det, skal framstå i ny og forsvarlig drakt gjennom en slik omstrukturering. Gjennom en ny runde med nedbygging av Statped skal om lag 300 stillinger og 150 til 200 millioner kroner frigjøres og etter hvert omgjøres til etterutdanningsressurser for kommunal PP-tjeneste. Samtidig skal kommunene og kommunal PP-tjeneste overta utrednings- veilednings- og tiltaksansvar for ulike spesifikke vanskeområder der kommunene fram til nå har kunnet hente bistand fra Statped. Det er åpenbart at et slikt utvidet ansvar for kommunale PP-tjenester vil kreve et betydelig kompetanseløft – og også nye stillinger som kommunene selv må finansiere. Denne utvidelsen av ansvar skal skje også i alle de mindre distriktskommunene der PP-tjenesten vanligvis har 2-3 stillinger som allerede i dag har store utfordringer med å dekke et bredt spekter av kompetansekrevende utfordringer.

Samtidig med at kommunal PP-tjeneste får ansvaret for spesialpedagogiske utfordringer som fram til nå har vært ivaretatt av Statped, forventes det nå at PP-tjenestene skal være betydelig «tettere på» den enkelte barnehage og skole – den enkelte pedagog og elev. PP-tjenesten skal i langt større grad delta direkte i undervisningssituasjonen i skolen med veiledning og kompetanseutvikling. PP-tjenesten skal bli barnehage- og skoleintern.

Ekspertutvalget, som av sentrale fagpersoner blant annet ved Spesialpedagogisk Institutt ble kritisert for å ikke inneha oppdatert kompetanse i forhold til viktige områder innenfor fagfeltet, tilrådde en omstrukturering av kommunal PP-tjeneste til å bli en skoleintern pedagogisk veiledningstjeneste. Spesialpedagogikk ble i realiteten foreslått erstattet med generell pedagogisk støtte. PP-tjenestens spesialpedagogiske utredningsarbeid ble langt på vei foreslått avviklet til fordel for en slik ny skoleintern pedagogisk veiledningstjeneste. Det vises til rapporten «Inkluderende fellesskap for barn og unge». Ideen om å endre PP-tjenesten til en generell pedagogisk veiledningstjeneste på skolenivå ble heldigvis lagt til side. I stedet vedtok stortinget en omstrukturering av det spesialpedagogiske støttesystemet som innebærer at kommunal PP-tjeneste skal kompetanseutvikles til å kunne erstatte vesentlige deler av den spesialistkompetansen som fram til nå har vært ivaretatt av fagpersoner i Statped. I tillegg løfter stortinget fram ønsket om en PP-tjeneste som er tettere på det enkelte barn – i barnehager og på skoler.

Som en følge av tilrådingene i Meld.St.6 (2019-2020) skal PP-tjenesten nå trekkes i to retninger – med krav om større innsats både som spesialist-tjeneste med tanke på kartlegging, utredning og tiltak –også på spesialiteter som tidligere har vært ivaretatt av Statped - og som spesialpedagogisk kompetent veileder på barnehage - og skolearenaene. Ideen om å øke PP-tjenestens sentrale rolle i det kommunale spesialpedagogiske feltet synes å være god, men meldingen og stortingsbehandlingen problematiserer i liten grad det faktum at nåværende status er at landets PP-tjenester er svært forskjellige. Det er forskjell mellom nord og sør – og det er forskjeller mellom store PP-tjenester i byene og de mange små tjenestene rundt om i distriktskommunene.

Høy kompetanse tettest mulig på det enkelte barn og den enkelte elev er det stor faglig enighet om, men dersom slikt skole- og barnehageinternt, spesialpedagogisk arbeid samtidig skal medføre reduserte ressurser til viktig kartleggings-,utrednings- og tiltaksarbeid er det all grunn til å stille spørsmål ved om det er samsvar mellom mål og ressurser. Uten nødvendig påfyll av fagstillinger er det grunn til å frykte at en slik omfattende og sterkt sprikende oppgave ender opp med en utladet hybrid PP-tjeneste uten ressurser til å mestre et omfattende spekter av oppgaver. En PP-tjeneste med et bein direkte i spesialpedagogisk praksis ute i den enkelte skole og barnehage – og et bein i et omfattende og spesialisert utredningsarbeid. På den ene siden forventes det en faglig oppgradert kartleggings- og utredningstjeneste som skal ivareta omfattende spesialiserte tjenester som fram til nå har vært ivaretatt av Statped - og i tillegg forventes det at den kommunale PP-tjenesten i langt sterkere grad skal være aktiv i spesialpedagogiske tiltak på den enkelte barnehage- og skolearena. Det er vanskelig å se for seg hvordan et slikt utvidet mandat skal kunne løses på en måte som er ansvarlig med tanke på de som skal være tjenestemottakere.

Innledningsvis i Meld.St..6 (2019-20) «Tett på-tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO», finner vi følgende krav og forventninger til «det nye kommunale støttesystemet»:

«Barnehager og skoler skal, i samarbeid med det lokale støttesystemet, være rustet til å møte mangfoldet blant barn og elever. Et lokalt støttesystem kan bestå av for eksempel pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten) og helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Barnehage, skole og støttesystemet skal samarbeide om å yte tjenester til barn og unge med ulike behov. Et fellestrekk for de viktigste tiltakene i meldingen er å bringe kompetansen nærmere barna og elevene.» (s. 2)

Kompetanse nærmere barn og elever er det stor faglig enighet om. Utfordringen er å gi kommunene plikt og mulighet til å tilsette spesialpedagoger i skoler og barnehager.

Om Statped sier meldingen:
«Regjeringen vil gjøre Statpeds mandat mer avgrenset og tydelig og gjøre tjenestene mer tilgjengelige for barn og elever som har komplekse utfordringer og/eller varige og omfattende behov for tilrettelegging. Dette vil få konsekvenser for organiseringen av Statped. Barna og elevene med behov for særskilt tilrettelegging må bli fanget opp raskt og få hjelp når de trenger det. Da må kompetansen være der barna og elevene er, lokalt i barnehager og på skoler og i det lokale støttesystemet. Regjeringen vil derfor omdisponere ressurser fra Statped til kompetansehevingstiltak i kommunene.» (s. 14)

Nok en gang er det omstruktureringer internt i det spesialpedagogiske støttesystemet som presenteres som løsningen.

Enda en gang er det grunn til å spørre om hvorfor retten til spesialpedagogisk kompetanse i skoler og barnehager ikke tas inn i Opplæringsloven som en forutsetning for å gjennomføre spesialundervisning. På samme måte som regjeringen har innført nye kompetansekrav for lærere som skal undervise i realfag må det eneste rette være å stille krav om skoleintern kompetanse for å gjennomføre spesialundervisning. Med et slikt krav vil spesialundervisning likestilles med annen undervisning – i stedet for å faktisk være et sterkt nedprioritert fagfelt. Gjennom et lovbestemt krav om spesialpedagogisk kompetanse i skoler og barnehager ville det være unødvendig å bygge ned det spesialpedagogiske støttesystemet for å gi elever med rett til spesialundervisning kompetent spesialpedagogikk.

Utvidelsen av ansvarsområder for kommunal PP-tjeneste skal med andre ord ikke medføre økning i antall stillinger. Det som 300 fagansatte i Statped har ivaretatt skal etter hvert imøtekommes av de ulike kommunale PP-tjenestene med de stillingene som allerede finnes i kommunene.

Statped skal ikke lenger gi fylker, kommuner og kommunal PP-tjeneste hjelp til utredning og tiltak når det gjelder:

- Flerspråklighet

- Psykiske tilstander som angst og depresjon

- Downs syndrom

- Epilepsi

- Sammensatte lærevansker – herunder:

- Sosiale- og emosjonelle vansker

- Autisme

- ADHD

- Tourettes syndrom

- Multifunksjonshemming

- Selektiv mutisme

- Dysleksi

- Språk- og kommunikasjonsvansker

- Matematikkvansker

I tillegg forventes det at kommunal PP-tjeneste skal ha en egen kompetanse på områdene syn og hørsel.

I dokumentet «Fremtidig spesialpedagogisk kompetanse i kommuner og fylkeskommuner (Forslag til beskrivelse av fremtidig lokal kompetanse innenfor Statpeds fagområder, Oslo 31.10.2020) utarbeidet av Statped, heter det blant annet:

«Statped ønsker å presisere at den nødvendige kompetanseoppbyggingen vil være en stor utfordring for kommunene og fylkeskommunene. Det gjelder i særlig grad for de små kommuner som ikke ligger i sentrale strøk av landet. De vil ha utfordringer både med hensyn til å rekruttere spisskompetent personale, samt lite erfaring med lavfrekvente vansker.»

I en egen vedlagt uttalelse fra hovedtillitsvalgte i Statped heter det:

«Vi mener at det i dokumentet framkommer formuleringer og forventede kompetanser i kommuner/fylkeskommuner som det vil ta mange år å bygge opp for hvert fagområde. Nytt mandat med de forutsetningene til kommunal-/fylkeskommunal kompetanse viser et for høyt ambisjonsnivå som det ikke er realistisk å gjennomføre gjennom omstillingsperioden 2020-2024. Arbeidstakerorganisasjonene er derfor sterkt bekymret for om barn, unge og voksne vil få den opplæring og tilrettelegging de etter loven har rett til, samt om barnets beste blir ivaretatt.»

Det er ikke vanskelig å slutte seg til en slik bekymring. Samtidig kan det innvendes at barn, unge og voksne med spesialpedagogiske rettigheter heller ikke i dag får det tilbudet de har rett til. Opplæringsloven fungerer ikke slik en rettighetslov skal fungere. Et vedtak om rett til spesialundervisning medfører ikke at nødvendig spesialpedagogisk tilbud blir gitt. Vedtak om spesialundervisning etter rettigheter i Opplæringsloven følges ofte opp på skolenivå med hobbypregede aktiviteter på enerom sammen med en assistent. Denne situasjonen der de med størst behov for kompetent hjelp i svært mange tilfeller kun får bistand fra ufaglærte assistenter er et klart vitnesbyrd om at barn og unge med ulike funksjonshemminger rent faktisk ikke har prioritet i skolesystemet. Når regjeringen samtidig har iverksatt et absolutt krav om spesialistkompetanse for lærere som skal undervise i realfag, blir denne situasjonen og nedprioriteringen enda mer påfallende. Situasjonen står i sterk kontrast til de overordnede målsettinger som er fastsatt for norsk skole.

SAMTAK
I 2000 startet SAMTAK – et kompetanse og utviklingsprogram som hadde som hensikt å styrke samhandlingen mellom skoler og PP-tjeneste og å styrke PP-tjenesten med nye stillinger. Strukturendringene etter Meld. St. 6 (2019-2020) er på mange måter en gjentagelse av omstillingsprosessene for 20 år siden.

Styrkingen av kommunal PP-tjeneste var også den gangen knyttet til en tilsvarende ressursmessig nedbygging av det statlige spesialpedagogiske tilbudet. Spesialpedagogiske sentre ble nedlagt og det nye reduserte Statped ble etablert. I en fireårsperiode ble kommunene og PP-tjenestene gjennom øremerkede ressurser tilført nye stillinger. Etter at perioden med øremerkede ressurser ble avsluttet og de økonomiske ressursene gikk inn i rammeoverføringen til kommunene ble mange PP-tjenester igjen utsatt for kommunale innsparingstiltak. PP-tjenesten har ofte framstått som kommunens stebarn – en tjeneste som forstyrret kommunenes ønsker og behov for kutt i skoletilbud. PP-tjenestens rolle som sakkyndig instans med plikt til å framholde enkeltelevers rettigheter etter Opplæringsloven, har ofte ført til ressursbruk som ikke samsvarte med politikernes og kommunedirektørenes behov for innsparinger i skoletilbud -spesielt spesialundervisning. Det har derfor sjelden vært et sterkt ønske hos kommunedirektører og politikere om å styrke tjenesten. Det er lite i dagens situasjon med tanke på kommunens stadig økende oppgaveportefølje og stramme økonomiske rammer som peker i retning av nye stillinger i PP-tjenestene. Det er all grunn til å frykte at de tjenester som Statped ikke lenger skal levere – heller ikke kommer til å bli utført av kommunal PP-tjeneste.

Ansvaret for utredning, og tiltak syn og hørsel
Statped skal ikke lenger gi tilbud innenfor det som omtales som sammensatte lærevansker. I tillegg påpekes det i Stortingsmeldinga at kommunes PP-tjenester selv må ha det som omtales som grunnleggende kompetanse på områdene syn, hørsel og ervervet hjerneskade. Selv om det her er tale om det som omtales som «grunnleggende kompetanse» må det antas at dette betyr at kommunens PP-tjenester må tilføres en kompetanse som de nå vanligvis ikke har.

«Statpeds tjenester skal bidra til at barn og elever med varige, omfattende eller særlig komplekse behov skal få et godt tilpasset tilbud i et inkluderende fellesskap. Statped skal gi tjenester til kommuner og fylkeskommuner på små og særlig spesialiserte spesialpedagogiske fagområder innenfor syn, hørsel, ervervet hjerneskade og kombinerte hørsels- og synsvansker (døvblindhet). Innenfor flere av disse fagområdene bør kommuner og fylkeskommuner ha grunnleggende kompetanse, for eksempel når det gjelder å legge til rette for hørselshemmede.» (s. 174)

Det vises også til at kommuner og fylkeskommuner bør ha kompetanse til å gi et godt tilrettelagt tilbud til barn og elever med språk- eller talevansker.

Selv om Statped fortsatt i noen grad skal levere spesialiserte tjenester i forhold til syn og hørsel, er meldingen tydelig på at kommunene heretter selv ha spesialpedagogisk kompetanse på disse områdene. Det kreves en spesialisert kompetanse for å kartlegge og ha oversikt over aktuelle tiltak og hjelpemidler. Det er kun noen få av de større PP-tjenestene som nå har slik kompetanse. Det er liten grunn til å forvente at kompetansetiltak gjennom noen ukers kurs kan endre vesentlig på denne situasjonen. Det kan heller ikke forventes at stillinger i PP-tjenesten som i dag har hatt fokus på språkvansker eller matematikkvansker kan frigjøres og «omskoleres» til syns- eller audiopedagoger. Etterspørselen etter spesialpedagogisk kompetanse på områder som PP-tjenesten nå allerede ivaretar er ikke minkende. I de mange mindre PP-tjenesten kan det ikke forventes at det prioriteres stillinger eller kompetanse i forhold til syn og hørsel.

De mindre PP-tjenestene
En betydelig andel av landets kommuner har små PP-tjenester med få stillinger. I NF-rapport nr. 16/2012 «Innovasjon gjennom samhandling.» Sluttevaluering av Faglig løft for PPT, utarbeidet ved Nordlandsforskning heter det:

«Dimensjoneringen av tjenesten synes ikke tilpasset krav og forventninger til tjenesten, noe som i evalueringen ble påpekt både av PP-tjenesten selv, av PP-tjenestens eiere og av skoler og barnehager. Midtlyngutvalget (NOU 2009) viser at antall ansatte i PP-tjenesten nasjonalt stort sett har stått på stedet hvil de siste 10 årene, parallelt med at det har vært gjennomført store reformer i skole og utdanningssystemene. Samtidig kan den økende andelen enkeltvedtak i skoler og barnehager tyde på at det er økende utfordringer i forhold til tilpasset opplæring og spesialundervisning.(NF-rapport nr. 16/2012 « Innovasjon gjennom samhandling». Sluttevaluering av Faglig løft for PPT Nordlandsforskning (s. 170)

I følge Fylling og Hustad har 26 % av PP-tjenestene inntil 3 årsverk. Det er vanskelig å forstå hvordan alle disse PP-tjenestene og alle mindre kommuner skal kunne imøtekomme forventninger om utredning og tiltak i forhold til de oppgaver som ikke lengre skal ivaretas av Statped.

Ideen om brukernær kompetanse er en god ide, men da må det også reelt finnes både stillinger og spesialisert kompetanse i alle aktuelle PP-tjenester. Sånn er det ikke nå – og ingen ting tyder på at kommunene i nær framtid har økonomi til å gjennomføre en betydelig stillingsøkning i PP-tjenesten. Spørsmålet blir da om alle aktuelle brukere av spesialiserte tjenester, rent faktisk blir stående uten et forsvarlig tjenestetilbud i framtida?

REFERANSER:
Fylling, I., & Handegård, T. (2009). Kompetanse i et krysspress? Kartlegging og evaluering av PP-tjenesten. Bodø: Norlandsforskning.

Hustad, B., & Fylling, I. (2012). Innovasjon gjennom samhandling. Sluttevaluering av faglig løft for PPT. Bodø: Norlandsforskning.

Nordahl, T. et al. (2018). Inkluderende fellesskap for barn og unge. Ekspertgruppen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging. Bergen: Fagbokforlaget.

NOU 2009.18 Rett til læring

Meld.St. 6 (2019-20) Tett på – tidlig innsats og inkluderende fellesskap i barnehage, skole og SFO

Statped «Framtidig spesialpedagogisk kompetanse i kommuner og fylkeskommuner.» Forslag til beskrivelse av fremtidig lokal kompetanse innenfor Statpeds fagområder» Oslo 31.10. 2019